自然資源管理工作中涉及地類有關(guān)問題解答

問題 1: 地類是怎么劃分的?認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)是哪些?

地類即土地利用類型，主要依據(jù)土地主要利用方式、經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)和覆蓋特征等因素進(jìn)行劃分、歸類。地類劃分遵循不重不漏原則，當(dāng)用地具備多種用途時(shí)，以其主要功能進(jìn)行歸類。

按照《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010-2017)、《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查工作分類》及相關(guān)規(guī)定，第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查(以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”)全面掌握了全國(guó)陸地國(guó)土的利用現(xiàn)狀等情況，查清了耕地、園地、林地、草地等 13 個(gè)一級(jí)類 56 個(gè)二級(jí)類的利用狀況，形成了統(tǒng)一的底圖、底版，是國(guó)土空間規(guī)劃、用途管制、耕地保護(hù)等各項(xiàng)工作的基本依據(jù)。

國(guó)土調(diào)查堅(jiān)持按實(shí)地現(xiàn)狀認(rèn)定地類，即社會(huì)上通俗講的“所見即所得”，反映調(diào)查時(shí)點(diǎn)的土地利用現(xiàn)狀。如，對(duì)某塊正在種植糧食作物的土地，調(diào)查時(shí)按實(shí)地現(xiàn)狀認(rèn)定為耕地;如未來規(guī)劃其用途為工業(yè)用地，并依據(jù)規(guī)劃用途經(jīng)建設(shè)用地審查批準(zhǔn)后，但調(diào)查時(shí)并沒有建設(shè)仍種植糧食作物的，按實(shí)地現(xiàn)狀仍認(rèn)定為耕地:待其建設(shè)了工業(yè)廠房等建 (構(gòu))筑物后，再認(rèn)定為工業(yè)用地。

問題 2:耕地地類是如何調(diào)查認(rèn)定的?

國(guó)土調(diào)查中，耕地是根據(jù)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的，具體是指利用地表耕作層種植農(nóng)作物為主，每年種植一季及以上(含以一年一季以上的耕種方式種植多年生作物)的土地，包括熟地，新開發(fā)、復(fù)墾、整理地，休閑地 (含輪歇地、休耕地)，包括直接利用地表耕作層種植的溫室、大棚、地膜等保溫、保濕設(shè)施用地。

調(diào)查時(shí)，對(duì)新增耕地的認(rèn)定更加嚴(yán)格,要求必須“出土長(zhǎng)苗”主要目的是防止出現(xiàn)新增耕地“光開墾、推土、翻耕起壟，但不種植”，甚至弄虛作假的問題，確保新增耕地名副其實(shí)。對(duì)于原地類為非耕地，現(xiàn)狀仍是荒草、推土或者農(nóng)作物沒有“出土長(zhǎng)苗”的地塊等，不能認(rèn)定其為新增耕地。但考慮到各地農(nóng)作物播種季節(jié)、物候期等實(shí)際，年度國(guó)土變更調(diào)查中允許地方在每年 2 月報(bào)送“一上”數(shù)據(jù)時(shí)先行承諾按耕地調(diào)查，到 5 月底前完成“出土長(zhǎng)苗”補(bǔ)充舉證并通過國(guó)家級(jí)核查，符合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的確認(rèn)為耕地。考慮到年度國(guó)土變更調(diào)查的調(diào)查時(shí)點(diǎn)為每年 12 月31日，至次年5月底仍不能舉證為耕地的，納入下一年度國(guó)土變更調(diào)查

問題 3:復(fù)合利用的農(nóng)用地如何認(rèn)定地類？

國(guó)土調(diào)查中，對(duì)復(fù)合利用的農(nóng)用地，按照主要用途認(rèn)定其地類。如對(duì)耕地上種植林木、園藝等作物，尚未達(dá)到林地(即喬木郁閉度>0.1，或灌木覆蓋度>40%的土地)或園地 (即園藝作物等覆蓋度大于 50%或每畝株數(shù)大于合理株數(shù) 70%的土地)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的，仍按耕地認(rèn)定;如實(shí)地已達(dá)到林地或園地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)按林地或園地認(rèn)定。

問題 4:永久基本農(nóng)田中種植了韭菜、生姜等蔬菜或者甘蔗等糖料作物，是否會(huì)改變耕地地類?

永久基本農(nóng)田是依法劃定的優(yōu)質(zhì)耕地，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)用于發(fā)展糧食生產(chǎn)，但種植棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品的，其地類也仍為耕地。

問題 5: 種植藥材的土地能不能都調(diào)查為耕地?

調(diào)查時(shí)，按照耕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)直接利用地表耕作層種植藥材且每年種植一季及以上，如按照“每年種植一季”耕種方式種植半夏、蒲公英、沙參、白術(shù)等多年生藥材的土地，按耕地進(jìn)行認(rèn)定;對(duì)直接利用地表耕作層種植藥材但種植周期在一年以上(不含一年)，如種植西洋參、三七等的土地，則按園地進(jìn)行認(rèn)定。

問題 6:城市用地、建制鎮(zhèn)用地、村莊用地是如何調(diào)查認(rèn)定的?

“三調(diào)”中城市用地、建制鎮(zhèn)用地、村莊用地是一個(gè)集中連片的區(qū)域范圍，均歸類為建設(shè)用地。其中: 城市用地指城市居民點(diǎn)，指市區(qū)政府、縣級(jí)市政府所在地(鎮(zhèn)級(jí)) 轄區(qū)內(nèi)的，以及與城市連片的商業(yè)服務(wù)業(yè)、住宅、工業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校等用地，包括其所屬的，不與其連片的開發(fā)區(qū)、新區(qū)等建成區(qū)，及城市居民點(diǎn)范圍內(nèi)的其他各類用地 (含城中村);建制鎮(zhèn)用地指建制鎮(zhèn)居民點(diǎn)，指建制鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的商業(yè)服務(wù)業(yè)、住宅、工業(yè)、學(xué)校等用地，包括其所屬的，不與其連片的開發(fā)區(qū)、新區(qū)等建成區(qū)，及建制鎮(zhèn)居民點(diǎn)范圍內(nèi)的其他各類用地 (含城中村);村莊用地指鄉(xiāng)村居民點(diǎn)，指鄉(xiāng)村所屬的商業(yè)服務(wù)業(yè)、住宅、工業(yè)、學(xué)校等用地包括鄉(xiāng)政府所在地和鄉(xiāng)村居民點(diǎn)范圍內(nèi)的其他各類用地。

為掌握城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部具體的土地利用狀況，“三調(diào)”對(duì)城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行了細(xì)化調(diào)查，查清了城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部各類土地的利用現(xiàn)狀，如商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、工礦用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地及軌道交通用地、城鎮(zhèn)村道路用地、交通服務(wù)場(chǎng)站用地、空閑地等的土地利用狀況。同時(shí)，通過細(xì)化調(diào)查，也發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部存在著一些尚未建設(shè)的土地，現(xiàn)狀為耕地、林地等，這些土地納入相應(yīng)的城市用地、建制鎮(zhèn)用地或村莊用地統(tǒng)計(jì)。

問題 7:對(duì)“批而未用”土地的地類是如何認(rèn)定的?？

對(duì)“批而未用”土地，調(diào)查時(shí)按實(shí)地現(xiàn)狀認(rèn)定地類，但在管理工作中按建設(shè)用地管理。在“三區(qū)三線”劃定時(shí)，對(duì)截止2021年底，在自然資源部監(jiān)管系統(tǒng)備案，已依法批準(zhǔn)且落實(shí)占補(bǔ)平衡即將建設(shè)但現(xiàn)狀為耕地的“批而未用”土地，可不納入耕地保護(hù)任務(wù)，也不劃為永久基本農(nóng)田。

問題 8:在辦理建設(shè)用地審查報(bào)批手續(xù)時(shí)，如何確定地類?

《自然資源部辦公廳關(guān)于以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)做好建設(shè)用地審查報(bào)批地類認(rèn)定的通知》 (自然資辦函 [2022]411號(hào))明確，建設(shè)項(xiàng)目用地審查報(bào)批的地類要以“三調(diào)”為基礎(chǔ)的最新年度國(guó)土變更調(diào)查現(xiàn)狀地類為準(zhǔn)。在確保地類真實(shí)性的前提下應(yīng)綜合考慮地類來源的合理、合法性。

同時(shí)，考慮到用地項(xiàng)目勘測(cè)定界、組卷報(bào)批等工作需要一定時(shí)間，按照《自然資源部辦公廳關(guān)于規(guī)范報(bào)部審查的建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批材料和審查報(bào)告文本格式的函》(自然資辦函[2022]819號(hào))要求，在辦理報(bào)批手續(xù)時(shí)，最新年度國(guó)土變更調(diào)查指實(shí)際用地勘測(cè)定界時(shí)最新的年度國(guó)土變更調(diào)查成果，以國(guó)家級(jí)核查通過后最終統(tǒng)一下發(fā)的數(shù)據(jù)庫(kù)版本為準(zhǔn)。勘測(cè)定界成果與國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)套合存在差異的，均應(yīng)在申報(bào)材料中說明原因及情況。

問題 9: 經(jīng)批準(zhǔn)的先行用地并已實(shí)際建設(shè)的，按照什么地類辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)?

報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)用地的國(guó)家重大項(xiàng)目，控制工期的單體工程和因工期緊或受季節(jié)影響確需動(dòng)工建設(shè)的工程可申請(qǐng)先行用地。先行用地經(jīng)批準(zhǔn)并已實(shí)際建設(shè)的，在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)時(shí)應(yīng)按照建設(shè)前的地類報(bào)批。

問題 10:建設(shè)用地報(bào)批時(shí)，對(duì)其中已依法取得建設(shè)用地審批手續(xù)但現(xiàn)狀地類仍是耕地、其他農(nóng)用地或未利用地的部分地塊，是否需要再次辦理審批手續(xù)，并重新落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡?

已依法取得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的用地，無需重復(fù)報(bào)批也不需要重新落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。建設(shè)用地審查報(bào)批涉及已依法取得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的用地，在項(xiàng)目建設(shè)用地審查報(bào)告中說明即可。

問題 11:村莊范圍內(nèi)原批準(zhǔn)的宅基地，因種種原因一直未建房，目前仍在種植農(nóng)作物，是否會(huì)影響后續(xù)建房使用?

按照《自然資源部辦公廳關(guān)于以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)做好建設(shè)用地審查報(bào)批地類認(rèn)定的通知》(自然資辦函[2022]411號(hào))規(guī)定，對(duì)有合法權(quán)源(包括村莊范圍內(nèi)原批準(zhǔn)的)的宅基地后續(xù)建房時(shí)可直接作為建設(shè)用地使用，無需辦理建設(shè)用地報(bào)批手續(xù)

問題 12:臨時(shí)用地審批時(shí)，涉及地類如何認(rèn)定?

臨時(shí)用地具有臨時(shí)性和可恢復(fù)性等特點(diǎn)，使用后按規(guī)定應(yīng)通過復(fù)墾恢復(fù)原地類或者達(dá)到可供利用狀態(tài)。臨時(shí)用地在國(guó)士變更調(diào)查中按實(shí)際使用范圍調(diào)查為建設(shè)用地，并將批準(zhǔn)范圍和批準(zhǔn)文號(hào)以單獨(dú)圖層的方式存儲(chǔ)在國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)中。

臨時(shí)用地審批過程中，地類應(yīng)以最新年度國(guó)土變更調(diào)查成果現(xiàn)狀地類為準(zhǔn)，無需往前追溯地類

問題 13:臨時(shí)用地占用耕地的，是否需要落實(shí)占補(bǔ)平衡?臨時(shí)用地期滿后，按什么標(biāo)準(zhǔn)恢復(fù)?

臨時(shí)用地應(yīng)嚴(yán)格界定在《自然資源部關(guān)于規(guī)范臨時(shí)用地管理的通知》 (自然資規(guī)[2021]2號(hào))明確范圍內(nèi)。使用后復(fù)墾難度較大的臨時(shí)用地，要嚴(yán)格控制占用耕地。經(jīng)合法審批的臨時(shí)用地占用耕地的，在其使用有效期內(nèi)，無需落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡臨時(shí)用地使用人應(yīng)當(dāng)自臨時(shí)用地期滿之日起一年內(nèi)完成土地復(fù)墾。臨時(shí)用地期滿后，對(duì)已落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡且依法依規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的，不用復(fù)墾，對(duì)未辦理建設(shè)用地審批手續(xù)且未及時(shí)復(fù)墾或復(fù)墾不到位的，屬于違法用地，違法用地占用地類按照臨時(shí)用地占用前的原地類進(jìn)行認(rèn)定，同時(shí)按規(guī)定在違法行為處置到位前，先行凍結(jié)儲(chǔ)備庫(kù)中補(bǔ)充耕地指標(biāo)。

依據(jù)《土地管理法》《土地復(fù)墾條例》《自然資源部關(guān)于規(guī)范臨時(shí)用地管理的通知》 (自然資規(guī)[2021]2號(hào))等規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地應(yīng)當(dāng)依據(jù)經(jīng)有關(guān)自然資源主管部門組織專家論證審核通過的《土地復(fù)墾方案》 (或《土地復(fù)墾方案報(bào)告表》),以及臨時(shí)使用土地合同中規(guī)定的土地復(fù)墾質(zhì)量要求開展土地復(fù)墾。《土地復(fù)墾方案》可參照《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》(TD/T1031-2011)第1部分“通則”和第6部分“建設(shè)項(xiàng)目編制”使用耕地的應(yīng)當(dāng)復(fù)墾為耕地，確保耕地面積不減少、質(zhì)量不降低;使用耕地以外的其他農(nóng)用地的應(yīng)當(dāng)恢復(fù)為農(nóng)用地，使用未利用地的，對(duì)于符合條件的鼓勵(lì)復(fù)墾為耕地。

問題 14:光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目各功能區(qū)用地分別按照什么地類進(jìn)行認(rèn)定和管理?

《自然資源部辦公廳 國(guó)家林業(yè)和草原局辦公室 國(guó)家能源局綜合司關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》(自然資辦發(fā)[2023]12號(hào))施行之前，已按照《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》(國(guó)土資規(guī)[2017]8號(hào))規(guī)定批準(zhǔn)立項(xiàng)的光伏發(fā)電項(xiàng)目 (包括動(dòng)工和未動(dòng)工建設(shè))按批準(zhǔn)的意見分類認(rèn)定地類和差別化管理。對(duì)于符合本地區(qū)光伏復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，已依法依規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的變電站及運(yùn)行管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)等用地，按建設(shè)用地認(rèn)定和管理;場(chǎng)內(nèi)道路用地，可按農(nóng)村道路用地認(rèn)定和管理;利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣和采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，可按地表地類認(rèn)定和管理。

自然資辦發(fā)[2023]12號(hào)施行后，依據(jù)文件精神和《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》有關(guān)規(guī)定，新建、擴(kuò)建光伏用地項(xiàng)目，一律不得占用永久基本農(nóng)田、基本草原、I級(jí)保護(hù)林地和東北內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)。光伏發(fā)電項(xiàng)目用地實(shí)行分類管理，光伏方陣(包括光伏面板、采用直埋電纜敷設(shè)方式的集電線路等用地 ),不改變地表形態(tài)的，可按地表地類認(rèn)定和管理;已依法依規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的變電站及運(yùn)行管理中心、集電線路、場(chǎng)內(nèi)外道路等配套設(shè)施用地，按建設(shè)用地認(rèn)定和管理;符合光伏用地標(biāo)準(zhǔn)，位于光伏方陣內(nèi)部和四周，直接配套光伏方陣的道路，可按農(nóng)村道路用地認(rèn)定和管理。

問題 15:編制全域土地綜合整治實(shí)施方案時(shí)，整治區(qū)域內(nèi)各地類按什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定?？

編制全域土地綜合整治實(shí)施方案時(shí)，應(yīng)以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)，結(jié)合最新年度國(guó)土變更調(diào)查成果數(shù)據(jù)，確定整治區(qū)域內(nèi)各地類。

問題 16: 全域土地綜合整治開展階段驗(yàn)收和整體驗(yàn)收時(shí)，如何確定新增耕地和永久基本農(nóng)田的面積?？

根據(jù)《自然資源部辦公廳關(guān)于嚴(yán)守底線規(guī)范開展全域士地綜合整治試點(diǎn)工作有關(guān)要求的通知》(自然資發(fā)[2023]15號(hào))要求，全域土地綜合整治開展階段驗(yàn)收和整體驗(yàn)收時(shí)，均應(yīng)實(shí)測(cè)新增耕地和永久基本農(nóng)田面積，并按相關(guān)規(guī)定嚴(yán)格把關(guān)，確保質(zhì)量不降低。不得僅靠“圖上作業(yè)”或以系數(shù)測(cè)算新增耕地和永久基本農(nóng)田面積。

同時(shí)，依據(jù)《自然資源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目管理嚴(yán)格新增耕地核實(shí)認(rèn)定的通知》(自然資發(fā)[2022]36號(hào))對(duì)于歸并田塊、削減田坎新增耕地地塊，以整理前后實(shí)測(cè)田坎凈減少面積作為新增耕地面積;對(duì)于農(nóng)村道路、溝渠等線狀地物，未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性工程整治的，不得以精度變化為由變更地類

問題 17:如何認(rèn)定違法用地占用地類?

答:判定違法用地占用地類，應(yīng)當(dāng)將違法用地的界址范圍或者勘測(cè)定界坐標(biāo)數(shù)據(jù)套合到違法用地行為發(fā)生時(shí)最新或者上一年度國(guó)土利用現(xiàn)狀圖或者國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)及國(guó)家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)上，對(duì)照現(xiàn)狀地類進(jìn)行判定。違法用地發(fā)生時(shí)，該用地已經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)用地進(jìn)行判定。

必要時(shí)，違法用地案件承辦機(jī)構(gòu)可以提請(qǐng)自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)管理工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)定。