西安市行政規范性文件管理辦法

《西安市行政規范性文件管理辦法》已經2025年7月9日市人民政府第12次常務會議審議通過，現予公布，自2025年10月1日起施行。

市長 葉牛平

2025年8月5日

第一章 總 則

第一條 為了加強行政規范性文件的管理，推進依法行政，建設法治政府，保障自然人、法人、非法人組織的合法權益，根據《陜西省行政規范性文件制定和監督管理辦法》等有關規定，結合本市實際，制定本辦法。

第二條 本市行政規范性文件的制定、發布和監督管理，適用本辦法。

行政規范性文件涉及重大行政決策的，依據重大行政決策相關規定執行。

第三條 本辦法所稱行政規范性文件，是指除市政府規章外，由行政機關或者經法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱制定機關），為履行行政管理職能，依照法定權限、程序制定并公布，涉及不特定的自然人、法人、非法人組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。

制定機關內部執行的管理規范、工作制度、機構編制、會議紀要、工作方案、請示報告、表彰獎懲、人事任免等文件，對具體事項作出的行政處理決定，以及技術操作規程、行業技術標準等不適用本辦法。

第四條 市、區縣人民政府對下級人民政府和本級人民政府派出機關、行政管理部門以及法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織制定的行政規范性文件進行監督管理。司法行政機關在本級人民政府的領導下，具體承擔有關行政規范性文件的監督管理工作。

市、區縣人民政府行政管理部門對本部門管理的可以對外獨立行使行政管理職能的單位（以下簡稱部門管理單位）制定的行政規范性文件進行監督管理。

第二章 基本規范

第五條 下列機關可以制定行政規范性文件：

（一）市、區縣、鎮人民政府；

（二）街道辦事處；

（三）市、區縣人民政府辦公機構及其行政管理部門；

（四）法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織；

（五）部門管理單位。

除法律法規另有規定外，臨時性機構、議事協調機構、政府行政管理部門的派出機構、部門內設機構不得以自己名義制定行政規范性文件。

市、區縣人民政府負責合法性審核的部門應當依照本辦法規定，編制本級行政規范性文件制定機關清單，經本級人民政府同意后公布。

第六條 行政規范性文件的名稱，可以使用“辦法”“規定”“決定”“細則”“通告”“公告”“通知”等，但不得使用“法”“條例”。為了實施法律法規、規章和上級文件而制定的行政規范性文件，名稱應當冠以“實施”字樣。

政府及其辦公機構制定的行政規范性文件的標題應當冠以本行政區域名稱，其他制定機關制定的行政規范性文件的標題應當冠以制定機關名稱。

行政規范性文件一般不得以命令（令）的形式公布。

第七條 制定行政規范性文件不得規定以下內容：

（一）增加法律法規規定之外的行政權力事項或者減少法定職責；

（二）設定行政許可、行政處罰、行政強制、行政事業性收費和征收、減免稅費等事項，增加辦理行政許可事項的條件；

（三）違法減損自然人、法人、非法人組織的合法權益或者增加其義務；

（四）超越職權規定應當由市場調節、企業和社會自律、自然人自我管理的事項或者應當由上級機關規定的事項；

（五）違法制定含有排除或者限制公平競爭內容的措施，違法干預或者影響市場主體正常生產經營活動，違法設置市場準入和退出條件；

（六）設定證明事項；

（七）其他應當由法律法規、規章和上級文件規定的內容。

第八條 制定行政規范性文件應當充分體現社會主義核心價值觀的內容和要求，注重針對性，講求實效，并符合以下要求：

（一）注重文件質量，邏輯結構嚴謹，語言文字規范，表述簡潔準確，符合行政機關公文處理規定；

（二）嚴格控制數量，內容相近的應當歸并后制定，法律法規、規章和上級文件已經作出明確規定且未要求制定相應實施文件，或者現行文件已有部署且仍然適用的，不得重復制定；

（三）嚴格控制規格，由部門制定或者部門聯合制定可以滿足履行職責需要的，應當自行制定或者聯合制定行政規范性文件，不得提請市、區縣人民政府及其辦公機構制定或者轉發。

第九條 行政規范性文件應當按照下列要求設定有效期：

（一）行政規范性文件有效期一般不得超過5年；

（二）行政規范性文件名稱冠以“暫行”或者“試行”字樣的，有效期不得超過2年；

（三）行政規范性文件名稱冠以“實施”字樣的，實施的上位依據規定有效期的，應當規定相應的有效期；實施的上位依據未規定有效期的，不規定有效期，但是應當規定施行日期；

（四）規劃和安排部署階段性工作的行政規范性文件，應當依照規劃期間和安排部署工作完成的起止時間，規定有效期。

應當規定但是未規定有效期的行政規范性文件，其有效期按照前款規定執行。

第十條 行政規范性文件的生效日期，一般應當自公布之日起30日后起算，因保障國家安全、重大公共利益等特殊需要的，生效日期可以自公布之日起算。

行政規范性文件需要在生效后同時廢止其他文件的，應當予以明確。

第十一條 行政規范性文件一般不得溯及既往，但為了更好保護自然人、法人、非法人組織的權利和利益而作出的特別規定，或者法律法規、規章以及上級政策另有規定的除外。

第三章 制定程序

第十二條 政府及其辦公機構制定的行政規范性文件一般由履行相應職能的工作部門組織起草；其他行政規范性文件，由制定機關內設的相關業務機構組織起草；涉及其他部門或者機構職責的，相關部門或者機構可以聯合起草。必要時可以邀請相關專家、組織參與，也可以委托相關專家、組織起草。

第十三條 擬制定文件的，起草部門或者機構（以下統稱起草單位）在文件起草前，應當根據文件的制定主體、文種、發送范圍、主要內容、適用對象等，依照法律法規、規章和有關規定，對行政規范性文件進行認定，在起草說明中載明文件類型，并依法履行相應的制定程序。

經認定不屬于行政規范性文件，但在制定過程中發現應當作為行政規范性文件的，及時完善相應的制定程序。

對擬制定的文件是否屬于行政規范性文件存在爭議的，起草單位應當征求制定機關辦公機構和負責合法性審核的部門或者機構意見后確定。

第十四條 制定行政規范性文件，應當進行調查研究、聽取意見、合法性審核、集體審議決定并向社會公開發布，重要的行政規范性文件還應當進行評估論證、公開征求意見。

不得以征求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核。

第十五條 起草行政規范性文件，應當對制定的必要性、可行性和擬解決的主要問題等事項進行調查研究，采取問卷調查、實地走訪、書面征求意見和召開座談會、論證會、聽證會等多種方式，廣泛聽取意見，并可以根據需要專項聽取司法機關、人大代表和政協委員等的意見。

制定與市場主體生產經營活動密切相關的行政規范性文件，應當充分聽取市場主體、行業協會商會的意見。

第十六條 起草行政規范性文件，應當對擬規定的主要措施及其預期效果和影響進行評估，對是否符合法律法規、規章和上級文件，是否符合社會主義核心價值觀等進行論證，對專業性、技術性較強的行政規范性文件，應當組織相關領域專家進行評估論證。

評估論證結論應當在起草說明中載明。

第十七條 行政規范性文件涉及其他部門的職責或者與其他部門關系密切的，起草單位應當充分征求相關部門的意見。

對于意見存在分歧的，起草單位應當主動協調，將協調和處理情況書面回復相關部門，并在起草說明中載明。難以達成一致意見的，起草單位應當列明各方意見，提出明確的處理建議和理由，報請有權機關決定。

第十八條 起草行政規范性文件，除依法需要保密或者不予公開的外，對自然人、法人、非法人組織的權利義務有重大影響的行政規范性文件，應當通過政府網站、新聞發布會以及政務新媒體等便于公眾知曉的方式，公布文件征求意見稿及其說明等材料，向社會公開征求意見，并明確反饋意見的方式、期限。

公開征求意見的期限一般不少于15日。制定與市場主體生產經營活動密切相關的行政規范性文件，公開征求意見的期限一般不少于30日。

起草單位征求公眾意見前，擬征求意見稿應當經其負責合法性審核的機構審核同意。

第十九條 起草單位對公開征集的意見建議應當研究論證，充分采納合理意見建議。

起草單位應當通過電話、書面或者網絡等適當方式將意見采納情況向社會公眾反饋。對相對集中的意見和建議不予采納的，應當在公布時說明理由。

第二十條 行政規范性文件的實施可能對社會穩定、生態環境、公共安全等方面造成不利影響的，應當按規定進行風險評估。

制定涉及婦女、兒童權益的行政規范性文件，應當按照規定進行性別平等和兒童優先評估。

第二十一條 制定涉及市場主體經濟活動的行政規范性文件，應當依法進行公平競爭審查，評估對市場競爭的影響，防止排除、限制市場競爭。

第二十二條 起草單位向制定機關報請制定行政規范性文件，應當提交下列材料，并對材料的真實性、完整性負責：

（一）行政規范性文件送審稿；

（二）起草說明（包括制定的必要性與可行性、起草依據、擬解決的問題、起草過程、征求意見及采納情況、主要問題的說明等內容）；

（三）制定依據，包括法律法規、規章以及上級有關政策文件；

（四）評估論證材料；

（五）公平競爭審查結論；

（六）制定行政規范性文件的其他相關材料。

報請市、區縣人民政府及其辦公機構制定，或者批準制定的行政規范性文件送審稿，應當經部門辦公會議審議通過，除提交前款規定的材料外，還應當提交有關請示、合法性審核初審意見等材料。

第二十三條 制定機關辦公機構對起草單位報請制定的行政規范性文件相關材料，應當從程序的合法性、材料的完備性和規范性等方面進行審核。

經審核符合規定的，應當批轉制定機關負責合法性審核的部門或者機構進行合法性審核；不符合規定的，退回起草單位，并要求其在規定時間內補充完善或者說明情況。

市、區縣人民政府辦公機構對部門報請批準的行政規范性文件相關材料，按照本條第一款、第二款規定進行審核處理。

第二十四條 除為了預防、應對和處置突發事件，或者執行上級機關的緊急命令和決定需要立即制定實施行政規范性文件外，合法性審核期限一般不得少于5個工作日，最長不超過15個工作日。

第二十五條 制定機關負責行政規范性文件合法性審核的部門（機構）和其他相關部門（機構）按照以下規定，分工負責行政規范性文件合法性審核的初審、專項審核和全面審核，并將審核意見書面通知送審機關：

（一）市、區縣人民政府及其辦公機構制定或者冠以經政府同意由部門制定的行政規范性文件，文件起草單位負責初審；文件內容涉及其他部門職責的，在征求意見或者會簽過程中，由相關部門按照各自職責負責專項審核；本級政府負責合法性審核的部門負責全面審核。

（二）鎮人民政府和街道辦事處制定的行政規范性文件，文件起草單位負責初審；文件內容涉及其他機構職責的，在征求意見過程中，由相關機構按照各自職責負責專項審核；司法所負責全面審核。

（三）其他制定機關自行制定或者聯合制定的行政規范性文件，聯合制定機關在征求意見或者會簽過程中，按照各自職責負責專項審核；制定機關或者牽頭制定機關負責合法性審核的機構負責全面審核。

第二十六條 行政規范性文件合法性審核的全面審核主要包括以下內容：

（一）制定主體是否合法；

（二）是否超越制定機關法定職權；

（三）內容是否符合憲法、法律法規、規章和上級文件規定；

（四）是否違反行政規范性文件制定程序。

合法性審核的初審主要對前款第一至三項內容進行審核。合法性審核的專項審核主要對是否符合本行業、本系統相關法律法規、規章和上級文件規定進行審核。

第二十七條 合法性審核以書面審核為主。行政規范性文件影響面廣、情況復雜、社會關注度高或者存在疑難法律問題的，可以書面征求相關部門的意見，必要時可以采取召開座談會、論證會等方式征求意見。征求意見時間不計算在審核時限內。

負責行政規范性文件合法性審核的部門或者機構，可以根據需要組織法律顧問、公職律師、有關專家協助審核。

第二十八條 負責行政規范性文件合法性審核的部門或者機構，對送審的行政規范性文件送審稿，按照下列情形，分別作出處理：

（一）符合本辦法規定的，提出審核同意的意見；

（二）不符合本辦法規定，或者有關機關對送審稿主要內容存在較大爭議的，提出不合法或者應當予以修改的審核意見。

行政規范性文件送審稿存在合法性問題，負責合法性審核的部門或者機構認為有其他符合法律法規、規章或者國家、省、市政策要求的處理方式的，可以在審核意見中提出建議，由制定機關研究確定。

行政規范性文件內容涉及探索性改革決策事項，法律法規、規章和國家、省、市政策尚無明確規定的，負責合法性審核的部門或者機構可以在審核意見中明示法律風險，由制定機關研究決定。

起草單位應當根據合法性審核意見對行政規范性文件送審稿進行必要的修改或者補充，未完全采納合法性審核意見的，應當在提請制定機關審議時詳細說明理由和依據。

第二十九條 制定機關應當對行政規范性文件送審稿進行集體審議。市、區縣人民政府及其辦公機構制定的行政規范性文件提交本級政府常務會議或者全體會議審議，其他制定機關制定的行政規范性文件提交本機關辦公會議審議。

未經合法性審核或者經審核不合法的行政規范性文件送審稿，不得提交集體審議或者市、區縣人民政府審簽。

第三十條 行政規范性文件送審稿經批準或者審議通過后，由制定機關辦公機構統一登記、統一編號、統一公布。

第三十一條 行政規范性文件應當及時通過政府公報、政府網站、政務新媒體等公開向社會公布，并可以根據需要同時在新聞媒體刊登。

未經公布的行政規范性文件不得作為行政管理的依據。

行政規范性文件按照規定需要作政策解讀的，依照有關規定執行。

第四章 備案審查

第三十二條 制定機關應當自行政規范性文件印發之日起20日內，按照以下規定報送備案：

（一）市、區縣人民政府及其辦公機構，鎮人民政府、街道辦事處制定的行政規范性文件，報送上一級人民政府備案；

（二）市、區縣人民政府行政管理部門和法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織制定的行政規范性文件，報送本級人民政府備案；

（三）部門管理單位制定的行政規范性文件，報送上級管理部門備案；

（四）實行垂直管理的部門制定的行政規范性文件，報送上一級主管部門備案，同時抄送文件制定機關所在地的本級人民政府。

報送市、區縣人民政府備案的行政規范性文件，徑送其負責合法性審核的部門進行備案審查。報送上級管理部門備案的行政規范性文件，由上級管理部門負責合法性審核的機構進行備案審查。

向本級人大常委會報送備案行政規范性文件，依據有關規定執行。

第三十三條 制定機關報送備案行政規范性文件，應當提交下列材料：

（一）備案報告1份；

（二）行政規范性文件正式文本2份以及電子文本；

（三）起草說明1份；

（四）制定行政規范性文件所依據的法律法規、規章、國家政策、上級行政機關的命令和決定及其他有關資料；

（五）對行政規范性文件的合法性審核意見。

第三十四條 備案審查機關對符合報送備案規定的行政規范性文件，應當依法進行備案審查；對不符合報送備案規定的，通知制定機關補充材料或者予以退回。

行政規范性文件的備案審查，一般由備案審查機關直接進行，也可以根據需要由備案審查機關與有關部門或者機構共同提出備案審查意見。

備案審查時，備案審查機關需要制定機關提供相關材料或者說明有關情況的，制定機關應當在接到通知后5個工作日內報送材料或者說明情況；需要有關單位協助備案審查或者征求有關單位意見的，有關單位應當在規定時限內回復書面意見。

第三十五條 備案審查機關應當自收到備案的行政規范性文件之日起30個工作日內完成備案審查；對專業性較強或者情況特殊的，可以延長備案審查期限，但延長的期限不得超過15個工作日。

第三十六條 報送備案的行政規范性文件符合規定的，予以備案。備案審查機關發現報送備案的行政規范性文件存在違法或者不當情形的，不予備案，并應當向制定機關發出糾錯意見書。制定機關應當自收到糾錯意見書之日起30個工作日內自行改正，并書面回復辦理結果。

制定機關逾期不改正的，備案審查機關應當依法對有關行政規范性文件予以撤銷或者改變。

第五章 評估、延期和清理

第三十七條 行政規范性文件實施后，有下列情形之一的，制定機關應當及時組織評估：

（一）行政規范性文件有效期剩余6個月，屆滿后擬繼續執行的；

（二）自然人、法人、非法人組織提出較多意見，可能存在合法性、合理性等問題的；

（三）人大常委會、司法機關、行政復議機關、上級行政機關等單位依法提出意見或者建議的；

（四）國家、本省或者本市要求進行評估的其他情形。

市、區縣人民政府及其辦公機構制定的行政規范性文件按照前款規定評估的，由實施部門負責組織評估；涉及多個實施部門的，由主要實施部門牽頭組織評估。

第三十八條 評估行政規范性文件，應當對其內容的合法性、合理性、協調性、可操作性及其實施效果進行綜合分析并形成報告。

評估結果作為行政規范性文件修訂、廢止或者繼續執行的重要參考。行政規范性文件需要修訂或者在有效期屆滿后需要繼續執行的，應當及時啟動相關程序，確保行政管理制度的延續性；需要廢止的，應當及時廢止。

第三十九條 行政規范性文件標注有效期的，有效期屆滿自然失效；到期后需要繼續執行的，由實施部門或者機構向制定機關提出延長有效期的申請。

制定機關認為行政規范性文件確需延長有效期的，應當按照設定有效期的規定和原制定程序，在有效期屆滿30日前作出延長有效期的決定。

第四十條 行政規范性文件有效期屆滿自然失效的，制定機關應當及時在有關政務公開平臺變更文件效力狀態。

市、區縣人民政府及其辦公機構制定的行政規范性文件失效的，實施部門應當及時告知制定機關辦公機構變更文件效力狀態。

第四十一條 行政規范性文件在依照有效期進行動態清理的同時，還應當根據需要適時開展全面清理和專項清理。

行政規范性文件的全面清理，由市、區縣人民政府負責合法性審核的部門組織。

行政規范性文件的專項清理，由職能部門負責組織清理；涉及多個部門的，由主要部門負責牽頭組織清理。

第四十二條 市、區縣人民政府及其辦公機構制定的行政規范性文件清理，由起草單位提出清理建議，經清理組織部門復核后，報送本級人民政府審定。

其他制定機關制定的行政規范性文件清理，由制定機關按照清理要求自行開展清理，清理結果報送清理組織部門。

第四十三條 制定機關應當將行政規范性文件延長有效期的決定和清理結果及時向社會公布，并按照行政規范性文件備案要求報送備案。

第六章 監督問責

第四十四條 制定機關接到自然人、法人、非法人組織對本機關制定的行政規范性文件提出異議的，應當予以研究核實，并在15個工作日內作出答復，行政規范性文件確有問題的，制定機關應當予以修改或者撤銷。

行政規范性文件的備案審查機關接到自然人、法人、非法人組織對行政規范性文件提出異議的，應當轉送制定機關，由制定機關按照前款規定予以處理。

第四十五條 備案審查機關應當定期對制定機關行政規范性文件報送備案工作進行檢查，并對檢查和備案審查情況進行通報。

第四十六條 制定機關違反本辦法，未按照規定制定、報送備案行政規范性文件的，由有關人民政府或者部門責令其限期改正；造成重大不良后果的，對其主要負責人和直接責任人依法給予處分。

第四十七條 負責合法性審核的部門或者機構、備案審查機關違反本辦法，未按照規定對行政規范性文件進行合法性審核、備案審查的，由有關人民政府或者部門責令限期改正；造成重大不良后果的，對其主要負責人和直接責任人依法給予處分。

第七章 附 則

第四十八條 本辦法自2025年10月1日起施行。2008年1月3日市人民政府公布的《西安市規范性文件管理辦法》（西安市人民政府令第69號）同時廢止。