永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線管理辦法

近日，備受關(guān)注的《永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線管理辦法》（以下簡稱《辦法》）正式向社會(huì)公布。為什么出臺(tái)？工作思路和主要內(nèi)容是什么？如何抓好貫徹落實(shí)？日前，自然資源部法規(guī)司、耕地保護(hù)監(jiān)督司有關(guān)負(fù)責(zé)人圍繞熱點(diǎn)問題進(jìn)行了解讀。

為什么出臺(tái)這一《辦法》？

習(xí)近平總書記高度重視永久基本農(nóng)田保護(hù)工作，強(qiáng)調(diào)“永久基本農(nóng)田必須實(shí)至名歸，必須是穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的良田”。土地管理法、基本農(nóng)田保護(hù)條例等法律法規(guī)明確提出“永久基本農(nóng)田實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)”，并對(duì)永久基本農(nóng)田的劃定范圍、程序、保護(hù)和管理等方面提出了明確要求。按照黨中央部署，本輪國土空間規(guī)劃確定全國永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)不低于15.46億畝。目前，各地已將分解下達(dá)的永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)全部落實(shí)到地塊并上圖入庫。

近年來，地方各級(jí)黨委、政府認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，嚴(yán)格執(zhí)行永久基本農(nóng)田保護(hù)制度，牢牢守住耕地保護(hù)紅線不被突破。同時(shí)，實(shí)踐也反映出當(dāng)前永久基本農(nóng)田管理制度存在剛性有余、彈性不足的問題，特別是現(xiàn)行法律法規(guī)雖已建立國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田的嚴(yán)格審批管理制度，但對(duì)土地綜合整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等直接服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的占用需求，以及耕地自然損毀、零星破碎、質(zhì)量不高等情形，缺乏相應(yīng)的調(diào)整規(guī)則，難以滿足永久基本農(nóng)田保護(hù)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

2024年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)提升耕地質(zhì)量完善占補(bǔ)平衡的意見》，明確提出“自然資源部要會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門制定永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線管理辦法，推動(dòng)零星耕地和永久基本農(nóng)田整合調(diào)整，促進(jìn)集中連片”。

為此，自然資源部會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在認(rèn)真研究論證、廣泛征求各方意見的基礎(chǔ)上，研究制定了《辦法》，進(jìn)一步明確永久基本農(nóng)田劃定、管控、保護(hù)的基本原則和工作要求，在牢牢守住永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線不得擅自突破隨意調(diào)整的前提下，遵循農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和耕地資源稟賦等方面的客觀規(guī)律，建立永久基本農(nóng)田“優(yōu)進(jìn)劣出”的管理機(jī)制，以確保劃定的永久基本農(nóng)田實(shí)至名歸。

《辦法》起草的主要思路是什么？

《辦法》全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于耕地保護(hù)的重要論述，貫徹落實(shí)數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)的總體要求。

一是堅(jiān)持底線思維。將牢牢守住耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線作為基本原則，永久基本農(nóng)田劃定、管控、保護(hù)、優(yōu)化調(diào)整必須確保國土空間規(guī)劃確定的保護(hù)任務(wù)不突破，質(zhì)量有提升。

二是堅(jiān)持系統(tǒng)觀念。貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“耕地保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)性工程”的重要指示精神，統(tǒng)籌安全與發(fā)展，兼顧數(shù)量與質(zhì)量，在堅(jiān)持永久基本農(nóng)田整體穩(wěn)定前提下，對(duì)布局正向優(yōu)化和補(bǔ)劃作出制度性安排，并為地方預(yù)留合理的自主空間。

三是堅(jiān)持問題導(dǎo)向。遵循永久基本農(nóng)田主要用于糧食生產(chǎn)的主旨，將零星耕地和永久基本農(nóng)田整合調(diào)整、促進(jìn)集中連片、提高耕地質(zhì)量作為優(yōu)化調(diào)整的工作目標(biāo)，聚焦現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展必要的灌溉及排水設(shè)施、農(nóng)村道路等配套設(shè)施建設(shè)等實(shí)踐中確需對(duì)永久基本農(nóng)田布局進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整的情形需求，做好優(yōu)化調(diào)整的頂層設(shè)計(jì)。

四是堅(jiān)持實(shí)事求是。對(duì)于現(xiàn)階段部分永久基本農(nóng)田存在的劃定不合理、零星破碎等實(shí)際問題，以及基層和群眾反映突出的個(gè)別永久基本農(nóng)田誤劃問題，建立糾錯(cuò)機(jī)制，及時(shí)化解矛盾，回應(yīng)基層合理訴求。

《辦法》規(guī)定了哪些具體制度？

《辦法》貫徹落實(shí)“堅(jiān)持實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”的要求，對(duì)于永久基本農(nóng)田劃定、管控、保護(hù)、優(yōu)化調(diào)整、質(zhì)量建設(shè)等作出具體規(guī)定，依法實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。同時(shí)，將建立永久基本農(nóng)田“優(yōu)進(jìn)劣出”的管理機(jī)制作為重點(diǎn)，在堅(jiān)持永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線整體穩(wěn)定，確保國土空間規(guī)劃確定的保護(hù)任務(wù)不突破的前提下，以整合調(diào)整、集中連片、提高質(zhì)量為目標(biāo)導(dǎo)向，明確了允許優(yōu)化調(diào)整的情形、程序和規(guī)則，兼顧耕地保護(hù)的剛性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的靈活性。

一是確立永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)制度。《辦法》首次在部門規(guī)章層面明確了永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)的有關(guān)規(guī)定，明確縣級(jí)以上自然資源主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門組織劃定永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)，作為重大建設(shè)項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線優(yōu)化調(diào)整的主要補(bǔ)劃來源。優(yōu)先劃入儲(chǔ)備區(qū)的主要包括土地綜合整治新增加的耕地、已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、與已劃定的永久基本農(nóng)田集中連片且質(zhì)量高于本地區(qū)平均水平且坡度小于15度的耕地等6種情形。同時(shí)，要求省級(jí)自然資源主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門定期評(píng)估并合理確定市、縣永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)劃定目標(biāo)任務(wù)，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

二是建立永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線優(yōu)化調(diào)整機(jī)制。《辦法》規(guī)定了允許永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線優(yōu)化調(diào)整的情形，并明確了基本程序和相關(guān)要求。

明確優(yōu)化調(diào)整原則，永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線在堅(jiān)持整體穩(wěn)定，確保國土空間規(guī)劃確定的永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)不突破的前提下，可以按照“數(shù)量不減、質(zhì)量不降、布局優(yōu)化、生態(tài)改善”的原則優(yōu)化調(diào)整并落實(shí)補(bǔ)劃，逐步提高永久基本農(nóng)田中優(yōu)質(zhì)耕地的比例。

明確優(yōu)化調(diào)整情形，主要包括高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地綜合整治、集體經(jīng)濟(jì)組織配套設(shè)施建設(shè)等地方反映迫切、有利于耕地保護(hù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情形需求。同時(shí)，在保護(hù)任務(wù)不變的前提下，允許各地每年可結(jié)合國土空間規(guī)劃體檢情況，對(duì)永久基本農(nóng)田布局進(jìn)行局部正向優(yōu)化，將其中劃定不合理地塊、難以長期穩(wěn)定利用地塊等及時(shí)調(diào)出，將優(yōu)質(zhì)耕地等及時(shí)調(diào)入。

規(guī)范調(diào)整補(bǔ)劃要求，調(diào)整永久基本農(nóng)田原則上應(yīng)當(dāng)在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌，個(gè)別確實(shí)無法在縣域范圍內(nèi)落實(shí)補(bǔ)劃的，按各省規(guī)定做好統(tǒng)籌。涉及集體經(jīng)濟(jì)組織配套設(shè)施建設(shè)、縣級(jí)人民政府相關(guān)部門進(jìn)行年度評(píng)估調(diào)整的，將轄區(qū)內(nèi)耕地后備資源情況作為重要參考，要求永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)內(nèi)耕地超過永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)1%比例的，才能啟動(dòng)調(diào)整。

建立優(yōu)化調(diào)整程序，確需對(duì)永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化調(diào)整的，由縣級(jí)自然資源主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門擬定永久基本農(nóng)田調(diào)整補(bǔ)劃方案，由省級(jí)自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門按規(guī)定審核（備案）后，報(bào)自然資源部更新永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫。

三是完善國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田的具體規(guī)則。《辦法》嚴(yán)格落實(shí)土地管理法規(guī)定，結(jié)合國家有關(guān)政策和管理實(shí)踐需求，對(duì)確需占用永久基本農(nóng)田的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目范圍作出了細(xì)化，以保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理需求。主要包括：黨中央、國務(wù)院明確支持的重大建設(shè)項(xiàng)目，中央軍委及其有關(guān)部門批準(zhǔn)的軍事國防類項(xiàng)目，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)確需就地建設(shè)的遺址保護(hù)項(xiàng)目；按程序納入國務(wù)院投資主管部門重大項(xiàng)目清單的用地項(xiàng)目，納入國務(wù)院審批國土空間規(guī)劃的機(jī)場(chǎng)、鐵路、公路、水運(yùn)、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。同時(shí)，針對(duì)礦業(yè)用地的需求，規(guī)定全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃明確的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，以及地?zé)帷⒌V泉水等不造成永久基本農(nóng)田損毀的非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，允許在永久基本農(nóng)田上設(shè)立礦業(yè)權(quán)。

此外，針對(duì)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的承擔(dān)戰(zhàn)略任務(wù)的重要功能平臺(tái)、重大生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，為保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全實(shí)施的重大居民遷建工程等，需要在一定區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)整永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線的，由省級(jí)自然資源主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門擬定永久基本農(nóng)田調(diào)整補(bǔ)劃方案，按照有關(guān)程序報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)同意后，進(jìn)行調(diào)整。

四是建立永久基本農(nóng)田劃定糾錯(cuò)機(jī)制。《辦法》明確，因技術(shù)誤差等原因?qū)⒉环蟿澏ㄒ蟮牡貕K誤劃入永久基本農(nóng)田的，由縣級(jí)自然資源主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門進(jìn)行認(rèn)定，經(jīng)省級(jí)自然資源主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門審核同意后，報(bào)自然資源部更新永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫。涉及補(bǔ)劃的，由縣級(jí)人民政府在年度評(píng)估中統(tǒng)籌落實(shí)。

如何抓好貫徹落實(shí)？

《辦法》是耕地保護(hù)法治體系的重要組成部分，是永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的制度遵循。各級(jí)自然資源主管部門要高度重視，抓緊抓實(shí)《辦法》的貫徹實(shí)施工作。

一是加強(qiáng)學(xué)習(xí)宣傳。永久基本農(nóng)田保護(hù)是事關(guān)耕地保護(hù)“國之大者”的核心工作。各級(jí)自然資源主管部門要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于耕地保護(hù)的重要論述，結(jié)合黨中央、國務(wù)院關(guān)于耕地保護(hù)的重要決策部署，準(zhǔn)確理解和把握《辦法》的背景和主要內(nèi)容。省級(jí)自然資源主管部門要將《辦法》作為政策法規(guī)宣傳的重點(diǎn)，加強(qiáng)指導(dǎo)。基層自然資源主管部門要采取各種方式加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，確保全面準(zhǔn)確理解《辦法》。

二是嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)行。各級(jí)自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門嚴(yán)格依照《辦法》的規(guī)定對(duì)永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，落實(shí)國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的有關(guān)要求，及時(shí)更新國家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫并納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，主動(dòng)向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督。嚴(yán)格規(guī)范優(yōu)化調(diào)整和建設(shè)占用審批，禁止通過擅自調(diào)整縣級(jí)國土空間總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃或者調(diào)整永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線等方式規(guī)避永久基本農(nóng)田農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的審批。

三是強(qiáng)化監(jiān)督檢查。自然資源部將會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部結(jié)合耕地保護(hù)和糧食安全責(zé)任制考核，督促指導(dǎo)省級(jí)自然資源主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門按照《辦法》的規(guī)定做好永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線優(yōu)化調(diào)整及相應(yīng)的補(bǔ)劃工作，并將永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線的監(jiān)督管理作為自然資源督察工作的重點(diǎn)。縣級(jí)以上自然資源主管部門要會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門采取“雙隨機(jī)、一公開”等監(jiān)管措施，對(duì)永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線優(yōu)化調(diào)整及相應(yīng)的補(bǔ)劃情況進(jìn)行核查，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正，切實(shí)守牢耕地保護(hù)紅線。

四是加強(qiáng)部門協(xié)作。地方各級(jí)自然資源主管部門要按照《辦法》的規(guī)定，在永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)劃定與管理、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線優(yōu)化調(diào)整等工作環(huán)節(jié)，主動(dòng)加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門的協(xié)作配合，建立工作機(jī)制，將永久基本農(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等相關(guān)信息及時(shí)共享，納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)、全國農(nóng)田建設(shè)綜合監(jiān)測(cè)監(jiān)管平臺(tái)管理，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌推進(jìn)、雙向奔赴，切實(shí)提高工作效能。