行政復(fù)議決定書
高政復(fù)決字〔2020〕05號(hào)

西安市高陵區(qū)人民政府

行政復(fù)議決定書

高政復(fù)決字〔2020〕05號(hào)

申 請(qǐng) 人：某xxx公司

統(tǒng)一社會(huì)信用代碼：xxx

住所地：xxx

法定代表人：李xx，董事長(zhǎng)兼總經(jīng)理

委托代理人：黨xx，xxx事務(wù)所律師

被申請(qǐng)人：西安市高陵區(qū)文化和旅游體育局

住所地：西安市高陵區(qū)文體中心內(nèi)

法定代表人：張xx 副局長(zhǎng)

委托代理人：曹xx 干部

申請(qǐng)人不服被申請(qǐng)人于2020年10月30日所作（高）文罰字[2020]第（2）號(hào)行政處罰決定，于2020年12月24日向本機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，本機(jī)關(guān)依法予以受理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

申請(qǐng)人請(qǐng)求：請(qǐng)求依法撤銷（高）文罰字[2020]第（2）號(hào)《行政處罰決定書》。

申請(qǐng)人稱：被申請(qǐng)人認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，適用法律錯(cuò)誤。理由為：一是申請(qǐng)人開發(fā)的xxx項(xiàng)目已獲人民政府合法審批，項(xiàng)目建設(shè)合法。申請(qǐng)人認(rèn)為，根據(jù)政府及相關(guān)部門的文件、證書均充分證明了申請(qǐng)人的住宅樓建設(shè)項(xiàng)目獲得政府依法審批，建設(shè)行為合規(guī)，銷售行為合法，根本不存在所謂“未經(jīng)合法審批，擅自在國(guó)家文物保護(hù)單位漢陽(yáng)陵保護(hù)區(qū)內(nèi)，違規(guī)建設(shè)xxx商住樓”的情形。二是申請(qǐng)人的建設(shè)項(xiàng)目沒(méi)有違反文物保護(hù)法，是被申請(qǐng)人的處罰決定違法。申請(qǐng)人認(rèn)為，其在2020年9月27日聽證會(huì)中提交的資料，均充分說(shuō)明了申請(qǐng)人在項(xiàng)目建設(shè)之前履行了文物保護(hù)手續(xù)，獲得了省級(jí)文物保護(hù)部門的批準(zhǔn)。聽證會(huì)本身嚴(yán)重違反了國(guó)家法律規(guī)定，公然損害聽證會(huì)議雙方當(dāng)事人合法權(quán)益的行為。該聽證既存的及該聽證會(huì)形成的《行政處罰案件聽證筆錄》是不能成為作出行政處罰的依據(jù)。綜上理由，申請(qǐng)人認(rèn)為西安市高陵區(qū)文化和旅游體育局作出的（高）文罰字[2020]第（2）號(hào)《行政處罰決定書》，認(rèn)定事實(shí)依據(jù)錯(cuò)誤，適用法律錯(cuò)誤，請(qǐng)求區(qū)政府依法撤銷該決定書，以維護(hù)申請(qǐng)人的合法權(quán)益，并懇請(qǐng)區(qū)政府對(duì)本案采取公開復(fù)議，依法調(diào)查和聽取與本案相關(guān)組織、人員的意見(jiàn)。

申請(qǐng)人提供的證據(jù)有：《行政處罰決定書》，“xxx”項(xiàng)目相關(guān)資料，包括陜西省文物局給市政府辦公廳的便函（字第112號(hào)）、高陵區(qū)人民政府承諾書、高陵縣統(tǒng)征辦與某xxx公司的考古協(xié)議、陜西省文物局給高陵縣人民政府函（陜文物函[2005]252號(hào)）、關(guān)于變更項(xiàng)目建設(shè)用地申請(qǐng)的批復(fù)（高政建字[2006]147號(hào)）、關(guān)于項(xiàng)目變更的批復(fù)（高發(fā)改發(fā)[2007]84號(hào)）、企業(yè)名稱變更核準(zhǔn)通知書、xxx項(xiàng)目土地使用權(quán)證（高國(guó)用[2008]第41號(hào)）、xxx項(xiàng)目用地規(guī)劃證（地字第476號(hào)）、xxx項(xiàng)目開工批復(fù)（高規(guī)建住字[2010]133號(hào)）、xxx項(xiàng)目備案通知書（高發(fā)改發(fā)[2010]410號(hào)）、xxx單項(xiàng)建設(shè)工程規(guī)劃證13項(xiàng)、陜西省考古研究院的考古發(fā)掘工作報(bào)告、xxx單項(xiàng)工程施工證10項(xiàng)、xxx項(xiàng)目單項(xiàng)房屋銷售許可證8項(xiàng)等16份相關(guān)資料。

被申請(qǐng)人答復(fù)稱：一、答復(fù)人作為縣級(jí)以上人民政府文物主管部門，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)工作，對(duì)違反文物保護(hù)法的行為有作出行政處罰決定的職權(quán)。二、答復(fù)人作出的行政處罰決定，事實(shí)清楚、證據(jù)充分。2020年5月31日，答復(fù)人接到西安市文物局電話通知，稱接舉報(bào)高陵區(qū)xxx項(xiàng)目涉嫌在國(guó)家級(jí)文物保護(hù)單位漢陽(yáng)陵遺址保護(hù)范圍內(nèi)私自建設(shè)商品樓。答復(fù)人經(jīng)查，xxx項(xiàng)目建設(shè)單位為某xxx公司，項(xiàng)目位于xxx，在全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位漢陽(yáng)陵遺址保護(hù)范圍內(nèi)。該項(xiàng)目1996年申報(bào)的名稱為“xxx項(xiàng)目”，審批用地性質(zhì)為工業(yè)用地；2008年將項(xiàng)目用地由工業(yè)用地變更為住宅用地；2009年9月開工建設(shè)，項(xiàng)目建設(shè)前未按照程序在文物部門辦理相關(guān)報(bào)批手續(xù)，目前已完成32萬(wàn)平方米，共計(jì)35幢樓的建設(shè)。認(rèn)定以上事實(shí)的證據(jù)有現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)筆錄、照片，對(duì)某xxx公司張xx副總經(jīng)理的詢問(wèn)筆錄，《陜西省人民政府關(guān)于調(diào)整陽(yáng)陵保護(hù)范圍的通知》，《關(guān)于西安市文物局督查通知（市文物督字[2020]10號(hào)）督查群眾反映內(nèi)容現(xiàn)場(chǎng)考察的專家意見(jiàn)》等。依據(jù)《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》第十七條、第六十六條規(guī)定，被申請(qǐng)人于2020年10月30日對(duì)申請(qǐng)人作出罰款五十萬(wàn)元的行政行為，事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分。三、被申請(qǐng)人的行政行為程序合法。在對(duì)違法行為查處過(guò)程中，被申請(qǐng)人依法履行了告知相關(guān)權(quán)利的義務(wù)，處罰決定告知后依法組織了聽證，作出決定前案件經(jīng)過(guò)集體討論，最終做出行政處罰決定并依法送達(dá)。綜上，被申請(qǐng)人履行法定職責(zé)作出的行政行為，事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分、符合法定程序，請(qǐng)高陵區(qū)人民政府予以維持。

被申請(qǐng)人提供的證據(jù)有：行政執(zhí)法案卷，內(nèi)容包含執(zhí)法文書停工通知書、詢問(wèn)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)勘察（檢查）筆錄、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)圖、專家意見(jiàn)、立案審批表、行政處罰審批表、行政處罰告知書、行政處罰聽證筆錄、行政處罰決定書、延期或分期繳納罰款審批表、陜西省政府非稅收入一般繳款書，和證據(jù)材料陜政字[1998]27號(hào)、1998年陜西省政府公布漢陽(yáng)陵保護(hù)范圍圖、高發(fā)改發(fā)[2007]84號(hào)、高政土發(fā)[2007]55號(hào)、高國(guó)用[2008]41號(hào)、市計(jì)外發(fā)[1997]64號(hào)、陜文物函[2005]252號(hào)文件、陜西省考古研究院作出的《某xxx公司建設(shè)項(xiàng)目考古發(fā)掘工作報(bào)告》等。

經(jīng)審理查明：2020年5月31日，被申請(qǐng)人接到西安市文物局電話通知，稱接到舉報(bào)高陵區(qū)xxx項(xiàng)目涉嫌在國(guó)家級(jí)文物保護(hù)單位漢陽(yáng)陵遺址保護(hù)范圍內(nèi)私自建設(shè)商品樓，隨即派執(zhí)法人員予以調(diào)查，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，被舉報(bào)項(xiàng)目位于xxx，確在全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位漢陽(yáng)陵遺址保護(hù)范圍內(nèi)，項(xiàng)目建設(shè)單位為本案申請(qǐng)人，因申請(qǐng)人不能提供被舉報(bào)項(xiàng)目的文物審批手續(xù)，被申請(qǐng)人于6月5日向申請(qǐng)人發(fā)出《停工通知書》。7月7日，被申請(qǐng)人執(zhí)法人員依法對(duì)申請(qǐng)人副經(jīng)理張xx進(jìn)行了調(diào)查詢問(wèn)，并制作了調(diào)查詢問(wèn)筆錄。7月8日，執(zhí)法人員對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，并進(jìn)行了實(shí)地測(cè)量和拍照取證。7月9日，被申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)人涉嫌違法行為予以立案。8月10日，被申請(qǐng)人對(duì)該案進(jìn)行集體討論。8月14日，被申請(qǐng)人向申請(qǐng)人作出高文罰字[2020]第2號(hào)《行政處罰告知書》，告知擬對(duì)申請(qǐng)人作出罰款人民幣50萬(wàn)元的行政處罰，并告知其具有陳述和申辯以及要求聽證的權(quán)利。2020年8月14日，申請(qǐng)人向被申請(qǐng)人提出行政處罰聽證申請(qǐng)。9月9日，被申請(qǐng)人向申請(qǐng)人發(fā)出《行政處罰聽證通知書》（高文聽字[2020]第1號(hào)），告知了聽證會(huì)人員的組成、聽證時(shí)間、地點(diǎn)和方式。后申請(qǐng)人申請(qǐng)聽證會(huì)延期，申請(qǐng)人予以同意。9月18日，被申請(qǐng)人再次向申請(qǐng)人發(fā)出《行政處罰聽證通知書》（高文聽字[2020]第2號(hào)）。9月27日，聽證會(huì)召開。10月16日，聽證報(bào)告表形成，認(rèn)為申請(qǐng)人涉嫌未經(jīng)文物部門同意，擅自在全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位漢陽(yáng)陵保護(hù)范圍內(nèi)建設(shè)施工，違法事實(shí)清楚，證據(jù)充分，適用法律、法規(guī)、規(guī)章正確，過(guò)罰相當(dāng)，建議作出處罰。2020年10月30日，被申請(qǐng)人作出（高）文罰字[2020]第（2）號(hào)《行政處罰決定書》，對(duì)申請(qǐng)人處以罰款人民幣50萬(wàn)元的行政處罰。申請(qǐng)人于2020年11月23日繳納了10萬(wàn)元罰款，剩余款項(xiàng)因運(yùn)營(yíng)非常困難，申請(qǐng)?jiān)?021年4月底前繳納。2020年12月24日，申請(qǐng)人不服該行政處罰決定書，向本機(jī)關(guān)提請(qǐng)行政復(fù)議。

另查，申請(qǐng)人項(xiàng)目所在地之上的最早項(xiàng)目為某xxx公司投資的xxx項(xiàng)目，名稱為“某xxx公司”，該項(xiàng)目于1997年3月10日，獲西安市計(jì)劃委員會(huì)（市計(jì)外發(fā)[1997]64號(hào)）號(hào)文件批準(zhǔn)。2006年11月20日，某xxx公司申請(qǐng)并經(jīng)高陵縣建設(shè)局《關(guān)于xxx公司變更建設(shè)用地申請(qǐng)的批復(fù)》（高政建字[2006]147號(hào)）批準(zhǔn)，在原征地的528畝上，投資建設(shè)“xxx”住宅項(xiàng)目。2007年3月14日，xxx項(xiàng)目獲高陵縣發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于xxx項(xiàng)目變更的批復(fù)》（高發(fā)改發(fā)[2007]84號(hào)文件）批準(zhǔn)，變更為“xxx”住宅項(xiàng)目。2007年3月28日，經(jīng)某xxx公司申請(qǐng)高陵縣人民政府《關(guān)于某xxx公司變更土地用途的批復(fù)》（高政土發(fā)[2007]55號(hào)土地審批件）批準(zhǔn)，將高政土發(fā)[2000]18號(hào)土地審批件，以及高政土發(fā)[2005]65號(hào)土地審批件批準(zhǔn)給該公司合計(jì)512.6畝土地使用權(quán)，用途由工業(yè)用地變更為住宅用地。2008年7月1日，“xxx公司”變更為申請(qǐng)人現(xiàn)使用名稱“某xxx公司”。2008年8月18日，申請(qǐng)人取得高國(guó)用（2008）第41號(hào)國(guó)有土地使用權(quán)證，使用權(quán)土地座落于高陵縣涇渭鎮(zhèn)涇渭南路，使用權(quán)類型為出讓，使用權(quán)面積為xx平方米。當(dāng)年，申請(qǐng)人即以xxx項(xiàng)目名義開始進(jìn)行建設(shè)，后續(xù)又取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》（地字第476號(hào)）、高陵縣規(guī)劃建設(shè)和住房保障局《關(guān)于某xxx公司西安xxx項(xiàng)目工程開工申請(qǐng)的批復(fù)》、《高陵縣發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于印發(fā)xxx公司“xxx”商住樓建設(shè)項(xiàng)目備案確認(rèn)書的通知》等，項(xiàng)目的建設(shè)施工也陸續(xù)進(jìn)行，直到本案被申請(qǐng)人6月5日下發(fā)《停工通知書》時(shí)暫停建設(shè)施工。在此期間的2012年1月，陜西省考古研究院作出了《某xxx公司建設(shè)項(xiàng)目考古發(fā)掘工作報(bào)告》，報(bào)告表明本案所涉建設(shè)用地范圍內(nèi)的考古發(fā)掘工作進(jìn)行過(guò)三次，分別為1997年至1999年，2005年至2007年，以及2011年。

以上事實(shí)，有雙方提交證據(jù)材料在卷佐證。

本機(jī)關(guān)認(rèn)為：被申請(qǐng)人具有查處轄區(qū)內(nèi)文物違法行為的職權(quán)。被申請(qǐng)人從接到上級(jí)電話通知舉報(bào)違法線索后，對(duì)相關(guān)違法事實(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，其下發(fā)停工通知、立案、調(diào)查、集體討論、實(shí)施處罰前告知被處罰對(duì)象權(quán)利、依申請(qǐng)組織召開聽證會(huì)、作出行政處罰決定等程序符合規(guī)定。本案的焦點(diǎn)在于申請(qǐng)人是否有文物審批手續(xù)。從被申請(qǐng)人的調(diào)查結(jié)果以及申請(qǐng)人自己所提交的各種證據(jù)來(lái)看，申請(qǐng)人無(wú)論是更名之前的項(xiàng)目還是更名之后的項(xiàng)目，均無(wú)文物相關(guān)審批手續(xù)。盡管陜西省考古研究院2012年1月有作出《某xxx公司建設(shè)項(xiàng)目考古發(fā)掘工作報(bào)告》，但此報(bào)告顯然不屬于也不能替代文物部門審批手續(xù)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》第十七條“文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)不得進(jìn)行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)。但是，因特殊情況需要在文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)的，必須保證文物保護(hù)單位的安全，并經(jīng)核定公布該文物保護(hù)單位的人民政府批準(zhǔn)，在批準(zhǔn)前應(yīng)當(dāng)征得上一級(jí)人民政府文物行政部門同意；在全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)的，必須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，在批準(zhǔn)前應(yīng)當(dāng)征得國(guó)務(wù)院文物行政部門同意”的規(guī)定，報(bào)請(qǐng)文物部門審批并經(jīng)上一級(jí)文物行政部門同意，是建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)的前置手續(xù)，在申請(qǐng)人無(wú)法提供實(shí)質(zhì)審批手續(xù)的情況下，本機(jī)關(guān)不支持申請(qǐng)人的復(fù)議請(qǐng)求。

對(duì)于本案中，申請(qǐng)人關(guān)于行政處罰聽證會(huì)違反國(guó)家規(guī)定，損害其合法權(quán)益的陳述，本機(jī)關(guān)認(rèn)為，被申請(qǐng)人在作出行政處罰前依法向申請(qǐng)人告知了其具有申辯、陳述、要求聽證的權(quán)利，在組織召開聽證會(huì)的過(guò)程中，充分保障了申請(qǐng)人的陳述和申辯權(quán)利，聽證程序合法，不存在損害申請(qǐng)人聽證權(quán)利的行為。

綜上所述，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第二十八條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，本機(jī)關(guān)決定如下：

維持被申請(qǐng)人西安市高陵區(qū)文化和旅游體育局所作（高）文罰字[2020]第（2）號(hào)《行政處罰決定書》。申請(qǐng)人如不服本決定，可以自收到本《行政復(fù)議決定書》之日起十五日內(nèi)，依法向人民法院提起行政訴訟。

西安市高陵區(qū)人民政府

2021年3月23日